EPSAS - European Public Sector Accounting Standards

In Folge der Schuldenkrise in Europa hat die EU-Kommission die Harmonisierung des Rechnungswesens im öffentlichen Sektor empfohlen.  Basis der ersten Aktivitäten auf europäischer Ebene ist die Richtlinie 2011/85, wo eine Stellungnahme der EU-Kommission zur Eignung der IPSAS gefordert wird. Ein wichtiger Meilenstein im Prozess zur Einführung der EPSAS war die Durchführung von öffentlichen Konsultationen. Im Rahmen derselben wurde unter anderem festgestellt, dass 

• die IPSAS nicht eins zu eins als EPSAS übernommen werden können, 
• sie aber derzeit das einzige international anerkannte System für den öffentlichen Sektor sind.

Eine von Eurostat in Auftrag gegebene Studie (PWC 2014) hat ergeben, dass die Kosten für die deutschen Kommunen im Falle einer Umstellung zwischen 35 und 204 Millionen Euro liegen werden.

Von IPSAS zu EPSAS

Die Entwicklung der europäischen Standards wird im Bericht der EU-Kommission vom 6.3.2013 schrittweise vorgeschlagen. Die einzelnen Standards sollten unter Berücksichtigung folgender Aspekte erarbeitet werden:

• Rechnungsführung nach dem Prinzip der Periodenrechnung,
• Kompatibilität mit den Grundsätzen des ESVG und

• eine international harmonisierte Rechnungslegung.

Da sich die IPSAS aus der Sicht der EU-Kommission als Basis der EPSAS eignen, könnten diese in drei Kategorien eingeteilt werden:

• IPSAS, die ohne oder mit nur geringfügigen Änderungen übernommen werden können,
• solche, bei denen Anpassungen notwendig sind und sie selektiv umgesetzt werden können und
• Standards, für deren Übernahme umfangreichere Änderungen vorzunehmen sind.

Den Kernbestand zukünftiger EPSAS könnten laut Kommission beispielsweise die Normen bilden, die ohne bzw. mit nur geringfügigen Änderungen umsetzbar sind.

Zur Planung der Umsetzung wurde daher eine Working Group (Arbeitsgruppe)  gebildet,  der Vertreter aller Mitgliedsländer angehören.  Für Deutschland sind dies Mitarbeiter des Bundesministeriums der Finanzen, der Landesministerien und der Rechnungshöfe. Neben der Working Group wurden sogenannte  "Cells" (themenbezogene Unterarbeitsgruppen) mit je 4-6 Experten gegründet, deren  Arbeit bis 2019 abgeschlossen sein soll. 

Die Einführung der EPSAS soll:

• mittelfristig erfolgen,
• sukzessive vorangehen,
• verbindlich für alle Einheiten des Sektors Staat gelten,
• als Referenzbasis die IPSAS enthalten,
• eine eigene Standardsetzungskapazität haben,
• eine starke Governance (Verwaltungsstruktur) aufweisen,
• Gegenstand von interner Revision und unabhängiger Prüfung sein,
• auf der Grundlage der EU-Verträge festgelegt werden (Art. 114, 121 und 338 AEUV),
• Haushaltsplanung und -rechnung nicht berücksichtigen.

Angedacht ist seitens Eurostat  derzeit folgende  Projekt-Zeitschiene über einen Zeitraum von 10 Jahren:

Für die Einführung europäischer Standards ist eine Verwaltungsstruktur notwendig. Die von Eurostat vorgeschlagenen Verwaltungsstruktur sieht mit zentraler Funktion einen EPSAS-Ausschuss (EPSAS Committee) vor.

Dieser wird in seiner Arbeit von den Arbeitseinheiten „Standards und Interpretation“ unterstützt. Hinsichtlich einer Aufsichtsfunktion werden ein Governance-Beirat (EPSAS Governance Advisory Board) und ein EPSAS-Fachbeirat (EPSAS Technical Advisory Group) gebildet.

Der EPSAS-Governance-Beirat hat die Aufgabe den Stakeholdern einen Überblick über die Erarbeitung und Entwicklung der Standards zu geben. Er ist mit Experten der Standardsetzung für den öffentlichen Sektor zu besetzen.

Der EPSAS-Fachbeirat ist in die Entwicklung der Standards einbezogen und soll mit Experten aus Wirtschaft, Verwaltung, Wissenschaft, Rechnungshöfen, Statistikern etc. besetzt werden. Er unterstützt sowohl die Standardsetzung als auch die Interpretation derselben.

Bildquelle: Zukünftige Verwaltungsstruktur EPSAS. Eurostat.

Chancen und Risiken der EPSAS

Chancen

• Eine Einführung der EPSAS bietet die Möglichkeit das Rechnungswesens in Europa zu harmonisieren und so die Vergleichbarkeit und Transparenz der Finanzdaten zu verbessern.
• Für Deutschland ist es eine Chance, die Vielfalt der Regelungen zur kommunalen Doppik anzugleichen.

Risiken

• Der Umstellungsprozess ist mit ggf. hohen Kosten verbunden, denen nur ein nicht quantifizierbarer Nutzen gegenübersteht (Kosten-Nutzen-Verhältnis).  Wenn es kein Wahlrecht zwischen Kameralistik und Doppik mehr geben sollte, müssten auch die deutschen Länder und der Bund ihre Rechnungslegung zügig auf die Doppik umstellen - was bisher nur in Form von Nebenrechnungen zur (erweiterten) Kameralistik oder in Pilotprojekten (EPOS.NRW, Hessen, Hamburg) geschehen ist. Auch ein Zeitvergleich der Finanzdaten mit Zeitpunkten vor der Umstellung ist nicht mehr direkt möglich.
• Eine mögliche Standardsetzungsinstanz analog zu IPSAS oder den privatwirtschaftlichen IFRS wäre dem bestehenden, legalistischen Normsetzungsverfahren vorgeschaltet, was nicht alle Mitgliedsstaaten akzeptieren.
• Das deutsche Haushaltsrecht ist - wie auch das privatwirtschaftliche HGB - geprägt durch eine starke Schutzfunktion  für Gläubiger und künftige Generationen (insb. Vorsichtsprinzip/Objektivierungsgebot), während die von den IFRS beeinflussten IPSAS-Standards stärker die Informationsfunktion in den Vordergrund stellen.
  

Webseiten zu EPSAS

Eurostat 

KGSt

• Vorstellung des Entwurfs eines EPSAS-Framework. Das Dokument steht in Englisch hier zum Download bereit.
• Präsentation Eurostat der ersten zehn EPSAS-Thesenpapiere. Der Download steht ebenfalls auf Englisch bereit.
• Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen von Eurostat zur Unterstützung der Einführung der Periodenrechnung in den Mitgliedsstaaten (Call for Proposals).
  

• Working Group EPSAS, 26-27 April 2017: Call for proposals 2017. Download (Englisch) hier:

• Vortrag von Dr. Alexandre Makadonis (Leiter der Task Force EPSAS von Eurostat) vom 01.12.2016 in Frankfurt am Main. Download hier:

• Informationen zur Einführung von EPSAS aus der Sitzung der Task Force Governance im Juni 2015. Download (Englisch) hier:
  

• Zusammenfassung der Sitzung der Task Force EPSAS-Governance von November 2014 in Luxemburg.

• Eurostat hat im Dezember 2014 eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen bzgl. der vorbereitenden Arbeiten zur Harmonisierung des Rechnungswesens veröffentlicht. Download (Englisch) hier:
  

• Im Oktober 2014 hat Eurostat eine Studie veröffentlicht, die Nutzen und Kosten einer Reform des Rechnungswesens in Europa analysiert hat. Die Studie wurde von PWC erstellt. ownload (Englisch) hier:
  

• Berichtsentwurf von Eurostat zur öffentlichen Konsultation über die künftige Verwaltungsstruktur (Governance) der EPSAS (März 2014). Download (Englisch) hier:
  

• Bericht von Eurostat an den Rat und das Europäische Parlament zur Eignung der IPSAS für die Harmonisierung der Rechnungslegung in den Mitgliedsstaaten der EU(6.3.2013).Download (Deutsch) hier:
  

• Studie zum Umsetzungsstand der Periodenrechnung in den EU-Staaten (Overview and camparison of public accounting and auditing practices in the 27 EU Member States). Download (Englisch) hier:
  

KGSt, Bundestag, Bundesrat, Bundesrechnungshof haben sich kritisch mit der Einführung von europäischen Rechnungslegungsstandards befasst. In ihren Stellungnahmen und Beschlüssen weisen sie auf das Kosten-Nutzen-Verhältnis hin und fordern eine ausreichende Berücksichtigung der deutschen Standards, Interessen und Erfahrungen.

Grundsatzpapier des Bund-Länder-Arbeitskreises "EPSAS"  vom 05.01.2017. Weitere Informationen finden Sie hier.

• Sonderbericht des Bundesrechnungshofes vom 15.11.2017 hier
  
• Studie des Landes Hessen zur Umstellung auf EPSAS mit beispielhafter Projektplanung, Mai 2017
• Volltext der Studie
• Präsentation der Ergebnisse

KGSt-Positionspapier zu EPSAS (2016)

Beschluss  Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder vom 15.07.2016

• Bericht des Bundesrechnungshofes über die angestrebte Einführung von EPSAS in der EU vom 13. Februar 2014.

• Der Beschluss des Bundesrates vom 14.02.2014 zur Einführung von EPSAS hier.

Zeitschriftenaufsätze, Positionspapiere:

Brixner, Helge C. ; Müller-Marqués Berger, Thomas: EPSAS — Ferne Zukunft oder konkreter Handlungsbedarf? In: Innovative Verwaltung 39 (2017), Nr. 4, S. 32–35 

Brixner, Helge C. ; Domroes, Torsten: Aufwände und Bedarfe durch die EPSAS-Rechnungslegung. In: Innovative Verwaltung 38 (2016), 7-8, S. 34–37 

Glöckner, Andreas: Anforderungen an die neue öffentliche Rechnungslegung. In: Innovative Verwaltung 38 (2016), Nr. 5, S. 39–42

Gerhards, Ralph: EPSAS : Die Europäische Kommission beschleunigt das Tempo. In: Verwaltung & Management 22 (2016), Nr. 4, S. 217–221

KGSt: Was bedeutet die Einführung europäischer Rechnungslegungsstandards für die Kommunen (EPSAS)? : KGSt®-Positionspapier März 2016.  

Brixner, Helge C. ; Erdmann, Jörg: Herausforderung EPSAS : Chancen und Risiken aus deutscher Perspektive. In: Verwaltung & Management 21 (2015), Nr. 5, S. 251–257

Bücher, Buchbeiträge:

Oettinger, Michael: EPSAS : Leitfaden - Vorbereitung auf die Einführung europäischer Rechnungslegungsstandards im öffentlichen Sektor. Hamburg : tredition, 2015 

Hessischer Rechnungshof (Hrsg.): Entwicklung der öffentlichen Rechnungslegung in Europa - European Public Sector Accounting Standards (EPSAS),  Wiesbaden: 2014.

Sterz, Andrea: EPSAS - eine Chance für eine harmonisierte Rechnungslegung in Europa. In: Gerhards, R. ; Goldbach, A. (Hrsg.): Entscheidungsorientierte Verwaltungssteuerung: Entscheidungsgrundlage, Entscheidungsunterstützung, Entscheidung. Dresden: Saxonia Verlag, 2014, S. 171-186